一、反家暴法实施20个月概况

中华人民共和国反家庭暴力法

第一章 总则

第一条 为了预防和制止家庭暴力，保护家庭成员的合法权益，维护平等、和睦、文明的家庭关系，促进家庭和谐、社会稳定，制定本法。

第二条 本法所称家庭暴力，是指家庭成员之间以殴打、捆绑、残害、限制人身自由以及经常性谩骂、恐吓等方式实施的身体、精神等侵害行为。

第三条 家庭成员之间应当互相帮助，互相关爱，和睦相处，履行家庭义务。

反家庭暴力是国家、社会和每个家庭的共同责任。

国家禁止任何形式的家庭暴力。

第四条 县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构，负责组织、协调、指导、督促有关部门做好反家庭暴力工作。

县级以上人民政府有关部门、司法机关、人民团体、社会组织、居民委员会、村民委员会、企业事业单位，应当依照本法和有关法律规定，做好反家庭暴力工作。

各级人民政府应当对反家庭暴力工作给予必要的经费保障。

第五条 反家庭暴力工作遵循预防为主，教育、矫治与惩处相结合原则。

反家庭暴力工作应当尊重受害人真实意愿，保护当事人隐私。

未成年人、老年人、残疾人、孕期和哺乳期的妇女、重病患者遭受家庭暴力的，应当给予特殊保护。

      

2016年3月，反家暴法施行当月，官方媒体即传达出立法机关的反家暴强音。刚卸任的全国人大常委会法工委副主任阚珂在专访中表示“家庭暴力的主要受害群体是妇女，因此保护妇女合法权益是立法的重要任务”。[1]这是少有的旗帜鲜明地指出反家暴立法和保障妇女权益关系的官方声音。专访强调：立法本意是反家暴无禁区，对家暴零容忍，反家暴不问动机；不能强调动机是好的、是出于好意就实施家暴，比如采取打骂的方式教育孩子。

1.组织实施：反家暴法赋予妇女儿童工作委员会“组织、协调、指导、督促”反家暴工作的职责。一些地方政府的妇女儿童工作委员会积极行动起来。海南省妇儿工委在2016年3月即召开“推动《反家庭暴力法》实施工作座谈会”，参与者是省委宣传部、省人大法工委、省教育厅、省卫计委、省公安厅、省司法厅、省民政厅、省法制办、省高院、省检察院、省总工会、团省委、省妇联、省残联等14个单位的相关负责人，以及部分省内法律专家。四川省政府妇儿工委于2016年11月召集“反家庭暴力多部门联动合作机制座谈会“，参与者为省法院、省检察院、省公安厅、省教育厅、省民政厅、省卫生计生委、省妇联、省政府妇儿工委办等17个部门分管领导及相关处室负责人，省人大、省政协、省委政法委相关处室同志和省内部分高校专家、法律工作者及省妇联机关、事业单位人员。但尚未检索到其它关于国家和省一级妇儿工委的相关行动。

国家一级，至少有5个涉及反家暴的文件出台。包括教育部《幼儿园工作规程》（2016年3月1日）、《国家卫生计生委关于做好农村留守儿童健康关爱工作的通知》（2016年5月25日），最高人民法院《关于人身安全保护令案件相关程序问题的批复》（2016年7月13日），《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》（2016年11月30日），《关于建立家事审判方式和工作机制改革联席会议制度的意见》（最高人民法院、中央综治办、最高人民检察院、教育部、公安部、民政部、司法部、国家卫生计生委、新闻出版广电总局、国务院妇儿工委办公室、全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国关工委、全国老龄办，2017年7月19日）。由最高人民法院为牵头单位、15部门和单位组成家事审判方式和工作机制改革联席会议制度，强调了相关机构的反对家庭暴力工作，明确阐述公安部指导各地公安机关反家暴的职责。[2] （详见附录）

至少有21各省、直辖市、自治区出台了上百份不同层级的单一或多部门的文件，重申或细化反家暴法有关规定；并有地方深入开展反家暴有关具体制度的试点工作。尚未检索到配套措施的9个省区市是：北京，福建，贵州，河南，海南，内蒙古，宁夏，青海，西藏。（详见附录）

反家暴法给予特殊保护的五个群体，未成年人最受重视，对其中农村留守儿童，有多个国家机构和省份的配套文件是专门针对这个群体的。而对老年人、残疾人、孕期和哺乳期的妇女、重病患者的特殊保护，目前尚未检索到。

除了这五个反家暴明文给予特殊保护的群体，还有若干特别容易遭遇家庭暴力的弱势人群需要特别关注和特殊服务，如受艾滋病毒影响的妇女，性和社会性别少数群体、特别是跨性别人士，受毒品影响的妇女。据女性抗艾网络2016年2016年9月至11月对来自黑龙江、辽宁、河南、湖北、湖南、云南、贵州省457位女性感染者的调查，47.7%的受访者遭遇过至少一种形式的家暴，三分之一以上的受访者过去经常遭遇和最近一年仍在遭遇家暴，11%的受访者最近一年中遭遇了家暴。3.5%的人最近一年遭受过不止一次家暴。据北京同志中心2017年11月23日发布的《2017中国跨性别群体生存现状调查报告》，1640位父母为监护人的受访者中，只有6位从来没有受过原生家庭的暴力，其中跨性别女性遭遇原生家庭的暴力几率更高、且经常受到暴力、遭受极端暴力形式的比例最高。

 

2.专题调研和执法检查

反家暴法实施一年之后，2007年4月至10月期间，全国人大常委会副委员长、全国妇联主席沈跃跃，全国人大常委会委员、全国人大内司委主任委员马馼，全国人大内务司法委员会副主任委员陈秀榕，全国人大内务司法委员会副主任委员汪毅夫分别到山东、云南、四川等省的多个地市州就《中华人民共和国反家庭暴力法》贯彻实施情况进行专题调研，听取当地负责同志、社区工作人员、教师、人大代表和有关专家对反家暴法和相关法律贯彻执行情况，以及存在的问题、意见建议。

2016年11月至今，安徽、河南、湖北、湖南、内蒙古、上海、浙江七省区市的人大常委、省人大内司委主任委员等带队，会同当地法院、检察院和政府有关政府部门、妇联负责人，到相应地市县进行了反家暴执法检查或执法调研。

美中不足的是，这些调研和执法检查中，各地从事反家暴的公益机构、一线社工和公益律师参加座谈、汇报建言的机会很不够。

二、家暴预防工作                                                 

1.宣传教育

中华人民共和国反家庭暴力法

第六条 国家开展家庭美德宣传教育，普及反家庭暴力知识，增强公民反家庭暴力意识。

工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会应当在各自工作范围内，组织开展家庭美德和反家庭暴力宣传教育。

广播、电视、报刊、网络等应当开展家庭美德和反家庭暴力宣传。

学校、幼儿园应当开展家庭美德和反家庭暴力教育。

 

一些地方在家庭美德宣传教育中纳入了反家暴内容；一些地方举办了反家暴知识普及活动，公民反家暴意识有所增强，出现了许多邻居、路人、朋友代为报警、代为求助或实施帮助的事例，尤其是家暴高发的节假日期间，公民运用微博和微信等社交媒体接力助人的现象显著增多。

在本报告的监测范围[3]内，20个月中发布了4725条反家暴信息。其中新闻媒体网站发布2006条，占总数的42.46%。全国妇联和各地妇联、8家妇女公益机构共发布1945条，占总数的41.16%。其中32家妇联网站发布1187，占总数的25.12%；8家公益组织发布信息758条，[4] 占总数的16%。其他责任部门网站[5]发布90条，占总数的1.9%；其中司法部网站最多，达28条，国务院妇儿工委和最高人民检察院网站分别发布19条；再次是全国总工会[6]、全国残联和共青团中央，分别发布8、6、4条，教育部和最高法院网站分别发布3条。监测到的277件被报道的家暴个案中，女性受害者占82%，男性受害者占17%，并有1例其他性别家暴受害者；未成年受害者占15%（未成年受害者中女性占54%）。

学校、幼儿园开展反家庭暴力教育的信息难以了解，据信除少数试点地区和机构外，教育部门和各个教育机构很少主动部署安排，而多是其他机构的工作拓展到校园。如上海市静安区司法局指导区人民调解协会开展《反家庭暴力法》进校园活动，为80多名小学教师进行培训，提高对家庭暴力危害性的认识，在教学过程中注意发现问题，维护未成年人的合法权益[7]。

从时间看，3月和11月是一年中反家暴信息发布高峰，但20个月间信息量整体呈下降趋势。

反家暴新闻报道中以宣传教育内容为主，新闻报道中1326条属于这类

报告将反家暴新闻或信息的内容分成了6类，反家暴宣传教育[8]、反家暴培训或能力建设[9]、反家暴介入服务[10]、反家暴政策建议[11]、发家暴报告[12]、反家暴专题研讨会[13]。

由图2中可以看出，关于反家暴宣传的新闻最多有1326条；其次是关于反家暴介入服务的新闻有503条；再次是反家暴能力建设或培训有117条；反家暴政策、发条等有41条；反家暴专题研讨会有14条与反家暴相关的报告、领导讲话等有4条。

妇联系统网站发布的反家暴信息，也是以反家暴宣传教育为主，有748条。与新闻媒体发布的反家暴新闻所不同的是，妇联网站发布的反家暴培训或能力建设类信息较多有294条；家暴介入服务类信息有107条；反家暴政策法规等有24条；反家暴报告、领导讲话等有10条；反家暴专题研讨会有4条。

图4全国各省妇联发布反家暴信息数量分布图

各省妇联发布的发家暴信息数量多少不均，发布信息最多的是湖南省，超过160条，其次是黑龙江省（80条），再次是广东省（74条），西部的甘肃、陕西、四川等省市妇联发布的反家暴信息较多，活跃度较高，和东部的上海相当（50-60条）。而新疆、西藏、海南等沿边省区，与河北、天津，并列信息最少，在3-6条之间。

反家暴信息发布量方面的欠缺，除了责任主体发布量小、信息内容分布不均、信息发布量下降之外，还有对农村的关注不足。本报告监测到277件家暴个案报道，227件发生在城市，占81.95%；发生在农村的50件，占18.05%。

反家暴信息发布还存在质上的缺陷。主要表现在：一些报道存在责备受害者的现象，如将一些悲剧的发生归咎于受害者不主动求助、不及早求助、不报警，或不积极申请告诫书和保护令；但却不探究责任主体缺乏反家暴意识、不了解自己的法定义务、不以方便求助者的时间和方式提供服务、相互推诿、拒绝转介庇护所等问题。还有一些报道还存在性别歧视，对女性和受暴者造成再度伤害。还有一些典型案例缺乏跟进报道。如3月1日开始实施当天，前全国人大代表、媒体热点人物蓝翔技校校长荣兰祥的妻子孔素英到法院申请人身安全保护令，引起众多媒体关注[14]，但直到3月7日上午，济南市天桥区法院才组织孔素英方和荣兰祥方就保护令一事进行听证。但听证会结束后，是否发保护令，后续结果未见报道。有深度的报道不多见。如对于法院作出是否核发保护令决定的时限，72个小时是指自然日的连续72小时还是工作日的72小时等的问题，除了法制晚报外，没有更多媒体讨论。

本报告将家暴类型分为5类，家暴1指法定夫妻之间或同居伴侣之间的暴力；家暴2指追求暴力或恋爱、同居结束后的暴力或离异后的暴力；家暴3指父母和子女之间的暴力或其他近亲属之间的暴力[15]；家暴4指因为性取向和性别表达等发生的家庭暴力；家暴5指其他类型家暴。图15显示，被报道的277件家暴事件中受害者与施暴者是法定夫妻关系或同居关系的占65%，受暴者与施暴者是亲子关系或其它近亲属关系的占25%。恋爱暴力或离婚、分居后的暴力占10%。

在这些被报道的家暴案件中，157件有法院、公安部门介入，法院为受害者提供人身保护令的案件有129件；施暴者被拘留的有57件，警察对施暴者进行教育49件，警察出具家暴告诫书有23件；61件有各级妇联介入，20件有居/村委会介入；6件有基层司法局介入；6件有各类公益组织，5件其他部门或组织介入；1件有社会福利机构介入，未见民政部门、用人单位的介入。

报道也呈现出一些问题。下面是一个例子。

巧解夫妻矛盾，对家庭暴力说“不”。 “我被丈夫在家拳脚想加，现在全身都是青一块，紫一块的，今天你们司法所要是不帮我解决离婚问题，我就死在这里了。”说完便泪流满面，躺在地上。（江苏省徐州市牌楼司法所所长）张华伟在耐心安抚的同时，经询问得知，黄女士与张先生系多年夫妻，双方经常因家庭琐事争吵不休，有时候，不知情的黄女士无故就会遭到性格暴躁丈夫的一顿暴打，黄女士因而深受伤害。这不，他俩又因生活琐碎问题发生争执，张先生一气之下又动手打了黄女士，无奈之下，黄女士只好通过当地司法所，希望能通过法律途径予以解决。为此，张华伟专程约张先生来到司法所与黄女士面对面详细了解具体情况，在掌握基本事实的基础上，以《婚姻法》、《刑法》的相关规定告知张先生：家暴不但可耻而且违法。同时，张华伟耐心地给夫妻双方做调解工作，讲法律，摆道理，说感情。最终，张先生保证再也不会对妻子使用家庭暴力，恳请黄女士给自己一次改过自新的机会，并在张华伟的劝导见证下，现场签下了调解协议。黄女士也表示为了孩子，在给他最后一次机会。[16]

首先，报道中这位司法所所长没有确认和尊重当事人求助者要求离婚的意愿，没有说明当事人用各种“法律途径解决问题”的权利，而是以自己认为最合适的方式进行调解，而报道完全肯定了这样的方式；其次，报道没有说明调解协议中是否包括不再施暴的承诺；第三，这则报道将求助的女方描绘成一个泼妇，用泪流满面、躺在地上、要“死在这里”等方式要挟和威胁司法所工作人员，而施暴方则是很容易被说通并保证不再施暴的“理性人”。因此，这则报道抽象地宣传了反家暴，但没有传达建设性的具体信息和方法，并将受暴者描绘为负面形象。

 

2.培训、统计和记录

反家暴法第七条规定，“县级以上人民政府有关部门、司法机关、妇女联合会应当将预防和制止家庭暴力纳入业务培训和统计工作。”从检索到的报道和其他渠道的信息来源得知，人民政府有关部门、司机机关工作人员已经参加的各种反家暴业务培训，大多数由妇联举办或妇联牵头、妇联促成。2016年11月22，温州市妇联联合市警察学校举办“警察如何贯彻落实反家暴法”专题培训，200多位新任民警参与[17]。温州曾于2009年8月率先全省启动警察干预家庭暴力培训工作，当时用三年时间完成全市6000多名治安民警和初任新警的培训工作。今后，温州市将全面启动新一轮警察干预家庭暴力培训。

各地公益机构纷纷开展反家暴培训。北京为平和深圳维德公益法律服务中心合作开展了对律师、社工的培训者培训。

数据和统计方面有所进展，很多方面的数据突破了空白状态。从媒体报道看，一些地方反家暴工作有了初步的数据，如接到报告数、处理数、发放告诫令数、保护令申请书、保护令核发数、庇护机构建立数、提供庇护服务数零星可见。已经公布的全国性数字包括：

• 2016年3月1日至2017年6月底，各地法院共发出1284份人身安全保护令。从2017年3月法院公布的数据看，人身安全保护令的核发数量，在2017年4-6月有大幅度提升。但最高人民法院和一些地方方法，都只公布核发保护令的数据，未公布申请保护令的数据。

• 2016年全国起诉虐待、遗弃、重婚犯罪1405人,起诉家庭暴力犯罪5134人。[18]鉴于虐待、遗弃和重婚是侵犯家庭成员的犯罪行为，可以理解为2016年家庭暴力犯罪行为人被起诉的数字是上述两者之和，为6539人。

• 已经有若干例对未成年人实施家暴而被撤销监护人资格的案件[19]。包括遗弃或拒不履行监护职责，性侵，虐待和暴力伤害，但民政部门统计的近年来69例撤销监护人资格的案件，没有区分反家暴法实施前后，其新闻稿和相关报道忽略反家暴法，只提及民政部等部门的文件[20]。

  但全国性的警方数据未见披露，尚不知全国有多少110警情涉及家庭暴力，各地公安机关处理了多少起家暴事件，发出告诫书多少。

  总的来说，目前披露的统计数据仍然很不完整，数据可及性十分有限。2017年8月，深圳律师黄沙申请获悉家暴求助、出具告诫书和反家暴培训数据，深圳市公安局的回函认为：前两项不是客观存在、是需要进行分析加工的信息，不属于按规定应该公开的信息；该局进行的反家暴法培训数据属于内部管理信息，不属于公开范围。

  诊疗记录：上海市卫生计生委2017年7月发布《关于切实做好反家庭暴力相关工作的通知》，要求在诊疗过程中出现家庭暴力行为，医务人员应立即启动应急预案，安排保安人员进行隔离和报警，并积极配合公安部门做好医疗诊治资料收集工作。[21]甘肃省妇联与省卫计委联合发文要求在全省医疗机构建立家庭暴力报警点，在医院醒目位置张贴家庭暴力报警电话（110）、方便无法摆脱施暴人的受害者及时救助。对在工作中发现无行为能力人、限制民事行为能力人遭受或者疑似遭受家庭暴力的，会及时向公安机关报案。甘肃省妇联权益部负责人告诉记者，目前这项工作已在落实阶段，不久后遭受家庭暴力侵害的妇女儿童在医院就诊时就可以寻求帮助。[22] 此外，媒体还报道过一些零星个例。如深圳一位心理医生周宁看到了被前夫咬掉鼻子的章小云的新闻后，联系到她，并将她介绍到上海一家整形医院。医院研究后，决定对章小云进行公益救助，免费治疗[23]。

  3，各责任方的行动

  一些地方的乡镇人民政府、街道办事处按照反家暴法第八条规定，组织开展家庭暴力预防。如辽宁省沈阳市沈河区山东庙街道的预防工作，既包括一般的意识提升，也包括针对性很强的重点防范，对辖区内共的家暴高危家庭已经建档登记105册，并对141名施暴人的处置或教育[24]。

  一些地方政府进行购买服务，如云南、广东、湖南等地支持社会工作机构开展反家暴活动，包括心理健康咨询、家庭关系指导、家庭暴力预防知识教育、反家暴法普及培训者培训等活动。东莞道白玉兰家庭服务中心为社区民众和基层妇联工作人员举办了反家暴知识能力建设[25]。

  社会组织：在反家暴信息传播中做了大量工作。公益机构不遗余力推动反家暴工作。社会组织还在若干方面了开展了先导性探索，如云南明心社工服务中心在社区推动反家暴宣传教育，多机构合作机制的落实，并直接帮助有需要的人士，2016年至2017年10月31日，明心共为200人提供至少近2000次服务。彩虹暴力终结所帮助受家暴的非主流性取向和性别身份人士，2016年6月25日到2017年3月1日，共处理22例性少数人士的家暴求助。为平妇女权益机构通过和法律服务机构合作开展反家暴宣传教育，并通过妇女赋权活动和陪伴，支持受暴妇女发起并作为主体的“紫丝带妈妈”公益群举办媒体发布会、相互帮助、志愿服务等活动，形成了有效的支持网络；并直接帮助了超过150名受暴力影响的妇女和数位儿童，以及有意愿矫正家暴行为的加害人。女性抗艾网络-中国在女性HIV感染者中进行了遭遇家暴和求助行为的行动研究，和自助助人的能力建设。女声网对青少年女性举办系列工作坊，让更多有意愿的年轻女性成为掌握了一定专业技能的“路人甲”反家暴积极分子。此外，陕西妇源汇、家源汇、云南西双版纳州妇女儿童心理法律咨询服务中心等机构都开展了许多反家暴活动和个案支持。

  家庭暴力预防方面的挑战，至少包括：

• 乡镇人民政府、街道办事处尚未将家庭暴力预防工作纳入工作日程，居民委员会、村民委员会无从配合；除了云南、广东、湖南等地，大多数地方尚无关注家庭暴力的社会工作服务机构。

• 各级人民政府对社会组织发展的支持力度不足，近两年社会组织增长速度下滑[26]，关注反家暴的社会组织数量稀少，仅仅分布在北京、广东、云南、陕西、湖南等省，民间机构难以取得非盈利组织的法律身份，尤其缺乏来自政府的政策支持。很多地方开展的心理健康咨询、家庭关系指导缺乏性别平等视角和家庭暴力预防的内容。甚至一些心理咨询和家庭关系指导强调过时的不平等家庭关系和性别分工，为家庭暴力的文化基础进行背书。

• 目前调解广泛用于司法、法院、公安、妇联和村居委会的涉婚姻家庭案件/事件中，调解者往往以似是而非的价值观引导甚至主导当事人的解决方案。“家庭不是讲理的地方” 下面案例中的这个观点非常普遍。试想，在这样的指导思想下，怎能贯彻平等、尊重的理念，怎能进行反家暴的调解？

  案例：成为专职人民调解员一年后，马永红又有了一个新的身份。2015年3月，在51岁生日前夕，她获得了国家婚姻家庭咨询师（三级）职业资格证书。8月，马永红来到金凤区婚姻家庭纠纷人民调解委员会。至今，她已经调解成功了近百对夫妻，其中年龄最大的84岁，年龄最小的22岁。 现在，她的书桌上除了《婚姻家庭咨询师》外，又多了《男人来自火星，女人来自金星》、《弗洛伊德心理哲学》等书籍。马永红说，相信自己不断学习、不断总结，一定会将婚姻家庭专业调解员的工作做好，也一定能够成为一名合格的婚姻家庭咨询师。“我坚信通过自己的努力，会将‘有效沟通’的方法教给求助者，每个家庭都会明白‘家是讲爱的地方，不是讲理的地方’。[27]

• 用人单位：尚未见到国家机关、企事业作为用人单位，对雇员的家庭暴力行为给予批评教育。相反，有的机构还寄希望于怀柔、示好政策。为平妇女权益机构2017年2月接到的一则咨询，某国企一男生婚后继续缠绕曾有几年感情纠葛的女生，要求保持情人关系，并在工作场所对女生动手动脚，同事看到过，领导也知道。领导的处理方法竟然是给这个男生涨绩效工资，理由是让他满意就不会骚扰女同事了。

• 监护人：目前人们，包括国家反家暴职能部门工作人员，仍然普遍认为打骂孩子是管教未成年人的一种方式，习以为常，对没有造成伤害后果的侵权行为不以为是家庭暴力，甚至合理化。

三、家庭暴力的处置

中华人民共和国反家庭暴力法

第三章 家庭暴力的处置

第十三条 家庭暴力受害人及其法定代理人、近亲属可以向加害人或者受害人所在单位、居民委员会、村民委员会、妇女联合会等单位投诉、反映或者求助。有关单位接到家庭暴力投诉、反映或者求助后，应当给予帮助、处理。

家庭暴力受害人及其法定代理人、近亲属也可以向公安机关报案或者依法向人民法院起诉。

单位、个人发现正在发生的家庭暴力行为，有权及时劝阻。

第十四条 学校、幼儿园、医疗机构、居民委员会、村民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员在工作中发现无民事行为能力人、限制民事行为能力人遭受或者疑似遭受家庭暴力的，应当及时向公安机关报案。公安机关应当对报案人的信息予以保密。

第十五条 公安机关接到家庭暴力报案后应当及时出警，制止家庭暴力，按照有关规定调查取证，协助受害人就医、鉴定伤情。

无民事行为能力人、限制民事行为能力人因家庭暴力身体受到严重伤害、面临人身安全威胁或者处于无人照料等危险状态的，公安机关应当通知并协助民政部门将其安置到临时庇护场所、救助管理机构或者福利机构。

第十六条 家庭暴力情节较轻，依法不给予治安管理处罚的，由公安机关对加害人给予批评教育或者出具告诫书。

告诫书应当包括加害人的身份信息、家庭暴力的事实陈述、禁止加害人实施家庭暴力等内容。

第十七条 公安机关应当将告诫书送交加害人、受害人，并通知居民委员会、村民委员会。

居民委员会、村民委员会、公安派出所应当对收到告诫书的加害人、受害人进行查访，监督加害人不再实施家庭暴力。

第十八条 县级或者设区的市级人民政府可以单独或者依托救助管理机构设立临时庇护场所，为家庭暴力受害人提供临时生活帮助。

第十九条 法律援助机构应当依法为家庭暴力受害人提供法律援助。

人民法院应当依法对家庭暴力受害人缓收、减收或者免收诉讼费用。

第二十条 人民法院审理涉及家庭暴力的案件，可以根据公安机关出警记录、告诫书、伤情鉴定意见等证据，认定家庭暴力事实。

第二十一条 监护人实施家庭暴力严重侵害被监护人合法权益的，人民法院可以根据被监护人的近亲属、居民委员会、村民委员会、县级人民政府民政部门等有关人员或者单位的申请，依法撤销其监护人资格，另行指定监护人。

被撤销监护人资格的加害人，应当继续负担相应的赡养、扶养、抚养费用。

第二十二条 工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会、居民委员会、村民委员会等应当对实施家庭暴力的加害人进行法治教育，必要时可以对加害人、受害人进行心理辅导。

 

反家暴法第三章家庭暴力的处置，共十条，包含内容可以概括为：投诉、反映和求助；强制报告制度，告诫制度，庇护和帮助（含法律援助），涉家暴案件的审理（缓减免诉讼费用、认定事实、撤销监护），加害人矫治。

1.投诉、反映和求助方面：

越来越多的受暴者或其亲友、邻居较多向妇联和村居委投诉、求助；越来越多的个人积极行使反家暴法规定的权利，及时遏止正在发生的家庭暴力行为，包括代为报警、代为求助。2016年11月，北京一名女中学生被父母限制人身自由，其友人通过社交媒体求助，得到多家妇女公益机构的关注。2017年春节期间，2017年1月29日凌晨2点30分左右，重庆江津一位15岁的女孩子在家看韩剧时听到邻居发生异动，经查看后，她为受暴的孕妇报警，并录下警察处理经过在微博发表。但警察后来要求其删去微博，理由是当事人的意愿。尽管微博信息并没有透露当事人的个人信息。家庭暴力受害人及其法定代理人、近亲属向公安机关报案或者依法向人民法院申请保护令的情况时有发生。长沙等地的妇联组织代为申请保护令获得成功的报道，对另一些地方的妇联并未起到激励作用。北京为平妇女支持热线接待的需要保护令的数十位求助者，无一成功获得当地妇联的协助。一位当事人的遭遇得到上级妇联的过问，当地妇联一改之前的回避和推诿，迅速联系当事人了解进展，并陪同出庭，但与此同时，当事人因“越级”反映情况而受到巨大的压力，且其争取新生儿抚养权的诉求，并没有得到陪同的妇联干部的支持。

当事人个别情况下也会寻求用人单位的支持。为促使用人单位承担起反家暴职责方面，联合国妇女署北京办公室、瑞典大使馆联合举办研讨会，介绍企业/用人单位在反家暴中的职责；民间机构开展研究，梳理国际上用人单位向受暴者提供的各种支持和合理便利。但广泛存在的挑战是用人单位一般不愿介入员工的家务事，对受暴人鲜少提供帮助，对施暴人鲜少进行处理，甚至出现为息事宁人而给追求暴力行为人涨薪升职的做法。很多地方的基层妇联、村居委会，面对求助，通常的回应是：请保留证据，如果需要请报警、向法院申请保护令或起诉离婚，我们不是实权单位没法给你实质性帮助。这样的态度和方法，不仅不能有效回应求助者的需求，不能及时处理所在社区的家暴事件，反而阻止了受暴者的求助动力，让施暴者有持无恐。

案例：居住在上海一位女同性恋向父母出柜后，遭到强烈反对，被父母收缴身份证、钱包、手机等，并不准其与女友见面和联系。在反抗中，父亲对当事人有肢体暴力，手臂被打成青紫，并威胁会去其女友家里打女友。当事人从家里逃出来，暂住在女友家，后被父母和警察抓当事人回去，父母说其偷了家人10万块钱，被带回家中。其间，三次报警，第一次为受暴者女友报警，警察上门说家里没有人，受暴者说开门后，发现警察已经离去；第二、三次受暴者为自己报警，两次报警都被父亲发现，父亲对警察说这是家务事，警察管不了，最终警察未处理。受暴者女友向当地妇联咨询，对方态度较好，并咨询律师。妇联反馈是，这个算不上轻伤，不算是家暴，而且反家暴法管的是夫妻之间的，并提出需要证据。

案例：成都女子马红被其欲分手的民警男友限制人身自由超过24小时，并被殴打至鼻梁骨折等伤害。2016年12月25日午夜时分终于报警成功被青龙警署出警解救，但被告知到居住地报案，在马红和代理律师的坚持下，于2017年1月19日得到受案回执；12月26日到居住地派出所报案后，至2017年1月11日方获得受案回执，且回执中没有任何联系人姓名和电话。至今尚不知能否立案。而作为用人单位，肇事者供职的派出所领导首先表达的是希望马红不要把两人的感情纠纷上纲上线，希望大事化小。面对采访，该民警所在的公安分局反问记者相信马红所说的都是事实吗。几天后此事受到多方关注，肇事民警冯某才被停职。

2.强制报告制度：

强制报告是反家暴法的一大制度创设。对此，有关部门发布了多个文件。教育部2016年3月1日颁发的《幼儿园工作规程》、国家卫计委2016年5月25日下发的《国家卫生计生委关于做好农村留守儿童健康关爱工作的通知》、国务院《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（国发〔2016〕13号，由民政部、中央综治办、最高人民法院、最高人民检察院、教育部、公安财政部和卫生计生委八个国家机构2016年11月8日联合下发），辽宁、湖北省卫计委的相关文件。不足之处是教育部文件措辞较弱，限于重复反家暴法，并未明确指出“强制报告”的含义，且尚未对中小学学做出强制报告的要求；国务院八机构落款的文件，表现出对家庭暴力的理解狭隘，从其行文中，没有将遗弃、无人监护等照顾不周视为家庭暴力，且对强制报告的时限等缺乏要求。

湖南长沙市[28]、常德市、河北承德市[29]等地开展试点。2016年5月，长沙市岳麓区在全国率先下发了《长沙市岳麓区未成年人家庭暴力强制报告和处置办法》。该《办法》规定，发现身体暴力、性侵害、疏忽或照料不周、遗弃、虐待以及其他不利于未成年人身心健康的行为时的报案时限（发现后最迟不能超过24小时）、出警处置流程、需要报告的具体情形、转介服务和处理。常德市未成年人家庭暴力强制报告与及时应对机制试点项目，纳入危险分级评估，并建立了5人的专家团队。河北承德县妇联联合县综治办、卫计局、教育局和民政局五家出台了《承德县关于家庭暴力强制报告制度实施意见》（2016年10月25日，）。《意见》进一步将强制报告制度列入全县平安建设年度考核中，对不按要求报告的单位和个人，有十分明确、具体的处置程序。各村妇代会主任和综治调解员明确为家暴案件联络员，负有强制报告义务。

本报告未监测到履行强制报告的媒体报道。实践中，深圳鹏星的工作人员由于具有强制报告的意识，发现一例流动女童疑似遭受家暴，通过报警和多机构联动，确保了这名流动女童的安全。但更多的案例是有关机构工作人员即使了解强制报告的法定义务，仍然犹疑不决，没有报告，甚至错失良机酿成悲剧。2016年清明节当天，陕西汉中11岁女孩雯雯（化名）被父亲打两小时后去世。华商报记者了解到，悲剧发生前，邻居、物业、学校等都发现雯雯时常遭到家暴，邻居曾警告过施暴的雯雯父亲，物业曾“和她爸去说”，学校也曾批评雯雯父亲，但最终女孩还是被殴打身亡。[30]

3.出警和告诫制度

越来越多人报警反家暴，包括小朋友。2016年，南京市一共处理了8起未成年人遭受家暴案例，其中5起都是未成年人自己主动举报的。2017年媒体报道了重庆沙坪坝14岁小朋友报警求助的故事。[31]

目前，出警处置方面，尤其是对亲子暴力和手足暴力（发生兄弟姐妹之间）。警察不管、不记录、记录不体现家暴实质的现象仍然屡见不鲜。除非特别严重受伤的情况，警察一般会拒绝协助就医和鉴定伤情、代为申请保护令和转介庇护服务。如江苏跨性别女性小音，16岁。2016年8月份用药时被父母发现后，遭遇殴打和限制人身自由。后从上海逃到安徽。小音父母报警称孩子遭到诱拐。见面后父母当场打小音及其朋友，警察未制止，小音告知警察父母家暴的行为，警察不予理会。

公安部于2017年1月9日举办第二期全国公安机关规范执法视频演示培训会，通过视频系统开到公安基层所队，要求全国公安机关除值班备勤外的百万公安民警全体参加[32]。其中涉家暴环节要求，在处置家庭暴力警情时，民警应当及时出警，利用执法记录仪，对全过程录音录像。到达现场后，积极平息事态，不能以家庭暴力发生在家庭成员之间，或者属于家庭事务为由而推诿不理。有条件的，应当安排女民警参与处理。对在场的未成年人，应当采取相应保护措施。对家庭暴力情节较轻，依法不够治安管理处罚的，民警应对施暴人当场给予批评教育或者依法出具《告诫书》。对实施家庭暴力行为违反治安管理或者可能涉嫌犯罪的，应当依法传唤施暴人至公安机关调查取证，及时依法处理。当事人需要向人民法院申请人身安全保护令，但由于是无民事行为能力人、限制民事行为能力人，或者因受到强制、威吓等原因无法申请人身安全保护令的，公安机关可以依法代为申请。规范还要求，民警处置此类警情时，还应当尊重被害人的真实意愿，处置中应对暴力行为可能升级恶化做好风险评估，并采取相应防范措施，控制事态，防止出警处置后发生更为严重的暴力案（事）件。

至少14个省级和市级地方出台了关于警察处置家暴和事实告诫制度的具体措施。特别是云南省公安厅、云南省妇女联合会联合出台的《云南省家庭暴力告诫制度实施办法》（2016年12月21日开始实施），进一步要求公安机关对家庭暴力危险性进行评估,并根据评估等级对家暴加害人和受害人进行查访和回访，加害人在家暴发生后六个月内，应当向作出家暴告诫书的公安派出所进行至少两次主动报告。[33]

越来越多的公安机构能及时回应日益增加的受暴者求助，并出具家庭暴力告诫书。山东济南市2016年9月向社会公布了济南市《家庭暴力告诫制度实施办法》，到2016年11月，全市公安机关共接报家庭暴力纠纷警情570多起，出具告诫书223份，解救遭受家庭暴力侵害妇女儿童149人次[34]。浙江发出1394份告诫书，其中仅据温州市就发出754份[35]。新疆伊宁市2016年共发出24份家庭暴力告诫书。2016年广西全区公安机关共发出1519份告诫书[36]。深圳公安机关2016年3月至2017年11月，接警近9000宗，发出告诫书283份，治安处罚49人，采取刑事强制措施27人。[37]

但告诫书制度的潜力远未充分发挥。海南省尚未见到签发告诫书的报道。很多地方的公安机关签发告诫书的数量非常之少。山东德州市公安部门2016年截至到11月接到的家暴报警有238起，但仅发出2份告诫书[38]。山东淄博公安部门2016年到11月为止处置家庭暴力警情715起，行政处罚65人，出具家庭暴力告诫书28份[39]。江苏南京，3月1日至11月15日，市公安局共接报家庭暴力警情5746起，出警定性为家庭暴力的有2978起，出具告诫书455份。很多警察对明显造成伤害的家庭暴力，拒绝出具告诫书，更不进行进一步的处理，施暴人因此有恃无恐，受害人无望摆脱家暴，甚至更加严重的事件。一些地方的警察甚至根本不知道告诫书制度，不了解有这样的职责。

4.受暴人庇护和救助

硬件上，大多数县已经有政府举办的庇护设施。据全国妇联权益部负责人介绍，全国现有家暴庇护场所2000余家，去年共为受害人提供庇护服务149人次。媒体比较关注庇护服务，有不少这方面的报道。如人民日报2016年9月12日报道探讨为何会出现“站点多、庇护少”的情况？庇护站如何为家暴受害人提供更有效的救助？还有公益机构举办的庇护设施，如云南明心提供的嵌入式庇护，受暴妇女不需要住进相对隔绝、生活难以资助的庇护所，而是生活在普通社区的住所，日常生活有更多自主性，入住时间最长可达6个月。2016年至2017年10月31日，栖息小屋所为24人提供了315天庇护。爱心人士针对跨性别认识遭遇家暴比例远远高于其他人群的特点，在南京发起了跨性别庇护所，为遭遇家暴的跨性别人士提供暂居之地。

一些地方的法律援助机构，为受暴者提供了法律咨询和援助；公益机构和公益律师，为受暴者提供了大量援助，相关案例被广泛传播，产生积极的社会影响。如云南武定受暴妇女杀夫案，在公职律师和专家证人的参与下，2016年3月18日一审判处张某有期徒刑8年。橙雨伞公益和千千律师事务所合作、源众妇女法律服务中心，也都集结了众多热心公益的律师提供服务，并有法律服务热线/公号。

有公益机构尝试对家暴受害人的紧急生活支持。如深圳鹏星家庭暴力防护中心和源众的“救急金”项目，可供各地遭遇家暴突发生活困难求助无门的妇女儿童本人申请，或由有关机构代为申请。

尽管建立了大量的庇护所，但庇护服务仍然之后。首先，服务可及性差，场所多而利用少，如扬州市救助站每年救助妇女儿童约420人，因家庭暴力寻求庇护的仅有五六人。很多有需求的受暴人不知道向谁寻求庇护服务。很多机构如基层妇联、村居委会、医疗机构和民警不知道如何转介庇护服务。其次，庇护所设施设置不当，无法满足受暴妇女的需求，甚至不当限制自由。如一则报道中描绘的山东济南庇护所，该所于2016年3月以后重新设立。穿过一道带锁的铁门，庇护中心是一个近10平方米的单间，到2016年10月底，这个单间目前接待过3个人，其中一名遭受家暴的妇女，一名被家人赶出家门的精神病妇女。“遭受家暴的那名妇女多次前来，紧接着家人找来，将其带回。”反家暴庇护的妇女与接受社会救助的妇女同住铁门内，如果要出去，必须找管理员签字。[40]

目前未见国家法律援助受暴者打官司的信息。一些地方的公益机构，为有经济困难的家暴受害者提供免费公益诉讼援助，但目前是需求多而服务覆盖范围有限。

目前未见法院对有经济困难的受暴者缓收和减免诉讼费用的报道。实践中，这项规定难以落实，原因之一是法院认定家暴事实的比例很低。

 

5.审理：家暴认定、撤销监护制度

江西九江浔阳区《关于涉及“家庭暴力”案件证据固定制度的实施意见（试行）》（由当地法院、公安和妇联联合于2017年7月出台，共15条），[41] 明确人民法院可以依法主动调取与家庭暴力有关的证据,同时当事人可以申请人民法院调取、收集因客观原因不能自行收集的证据,人民法院在审理涉及家庭暴力的婚姻案时，应当根据此类案件的特点和规律，合理分配举证责任。对于家庭暴力行为的事实认定，应当使用民事诉讼的优势证据标准，根据逻辑推理，经验法则做出判断，避免采用刑事诉讼的证明标准。具备相应的观察能力、记忆能力和表达能力的2周岁以上的未成年子女提供与其年龄、智力和精神状况相当的证言，可以认定其证据效力。同时法院判断子女证言的证明力大小时，应当考虑到其有可能受到一方或双方当事人的不当影响，同时应采取措施最大限度减少作证可能给未成年子女带来的伤害。《意见》还规定，人民法院可依据当事人申请或者依职权聘请相关专家出庭，解释包括受虐配偶综合征在内的家庭暴力的特点和规律。专家辅助人必要时接受审判人员、双方当事人的询问和质疑。专家辅助人的意见，可作为裁判的重要参考。专家辅助人可以是社会认可的家庭暴力问题研究专家、临床心理学家、精神病学家、社会学家或社会工作者、一线警察、庇护所一线工作人员。此外，法院可以依据当事人的申请，聘请有性别平等意识的家庭暴力专家、青少年问题专家、临床心理学家、精神科专家、社会学家等，依据“家庭暴力对未成年人的负面影响”问题清单中的内容，对家庭暴力对未成年人造成的负面影响进行评估，并形成评估报告，以此作为法院判决子女抚养权归属的参考。评估报告的内容包括家庭暴力的负面影响是否给未成年人造成心理创伤及严重程度、目前的症状、过去的成长经历，以及父母或者直接抚养人对未成年人的经历和症状所持的态度。关于在夫妻互殴情况下，如何判断是否存在家庭暴力？《意见》要求人民法院应当综合双方的体能和身高等身体状况；双方互殴的原因；双方对事件经过的陈述；伤害情形和严重程度对比以及双方或一方之前曾有过施暴行为等情形正确判断是否存在家庭暴力。

法院审理中，认定家暴事实的报道有所增加，但仍然比较困难。济南全市截至到2016年10月31日有142起因家暴起诉离婚的案件，离婚成功的案例14起，其中所有被告人都承认曾对原告实施家暴。而未认定的案例中被告方均否认家暴事实，最终法官认定家暴证据不足[42]。广东2016年735份涉家暴离婚案的有效判决中，8%的案件被法院认定一方当事人存在家庭暴力行为。其中，自诉受害人就对方有家庭暴力行为而向法院举证的案件中，法院认定的占26%（不认定的占45%）。所有这些涉家暴的离婚案件中，52%未得到法院对家庭暴力行为的回应；40%的案件未获认定。在所有涉家暴的离婚案件中，向法院提出损害赔偿请求的自诉受害人仅占11%，自诉受害人向法院提出损害赔偿请求并获得法院支持的案件比例仅为2%。[43]

法院认定家暴后，却判给家暴实施方幼童直接抚养权，尽管幼童并未随该法定监护人生活。电视剧《琅玡榜》武术指导刘杰家暴离婚案，2016年4月法院一审判决，认定男方实施了家庭暴力，却把幼子的直接抚养权判决给男方，并且在判决书中没有对母亲的探视权有任何规定；2016年11月30日法院二审（终审）判决中，仍然认为将孩子的直接抚养权判给施暴方对孩子的身心健康成长没有不利影响；但事实上，法庭也承认孩子自17个月时被带离母亲身边后到目前4岁期间长期随刘杰父母生活，而不是随其法定监护人父亲刘杰生活；法庭还指出母亲有探视的权利，却并未在判决中表述，对母亲3年来探视权无法实现一事，法庭仅让已经无法沟通的双方自行解决。

撤销监护权已经若干判例。2016年7月27日上午，通州区法院作出北京市首例撤销监护权判决，将出生刚满两个月的儿子乐乐(化名)暴打至重伤二级的李某，继被判刑七年之后，又失去监护权。但2017年8月民政部未成年人保护处搜集并公布的近年来撤销监护权的69例判决中，未有区分反家暴法实施前后，也只字未提反家暴法，仅只引用2014年12月,民政部会同最高法院、最高检察院、公安部联合印发《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》。[44]

但撤销监护权判例，目前仅见于对未成年人性侵犯和身体伤害（包括虐待和遗弃）的案例，对未成年人的精神伤害缺乏认识和权利救济，这些行为包括：剥夺未成年人，包括幼儿和一方父母见面的权利、从不对儿童提及另一方父母和在藏匿孩子过程中让孩子改换姓名入幼入学致使孩子产生身份认知和社会交往困难等方面的侵害，以及隔绝孩子和一方父母接触但藏匿孩子的一方自己并不与孩子一起生活等。

撤销对成年人监护权的判例尚未出现。由于“监护人”的行为，“精神卫生法第一案”原告徐为被迫在精神病院生活15年之久。2013年5月，徐为以“侵犯人身自由”起诉自己的监护人和康复院，并要求出院。但一审二审皆败诉，再审申请也被驳回。直到2017年7月6日，司法部司法鉴定中心向徐为作出了“具有完全民事行为能力”的鉴定意见，情况才出现转机。2017年7月底，徐为向法院申请宣告自己为完全民事行为能力人，无需监护。

6.加害人矫治

改变加害人的认知和行为，是反家暴工作的一个难点。白丝带男性反家暴志愿者网络，在一些地方开展加害人矫治的宣传。一些咨询机构开展了这方面的服务。有加害人在妻子的动员下主动向深圳鹏星、北京为平等公益机构求助，接受持续的咨询和辅导。

加害人通常不会主动寻求矫治。如果公安机关出具的告诫书、人民法院核发的保护令或其他相关判决中不明确要求，这项工作其实难以开展。而且反家暴法规定“工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会、居民委员会、村民委员会等应当对实施家庭暴力的加害人进行法治教育，必要时可以对加害人、受害人进行心理辅导”，但事实上这些机构，并没有能力和恰当的人力资源专业力量来进行这项工作。目前，也没有看到这方面工作的开展

 

四、人身安全保护令

中华人民共和国反家庭暴力法

第四章 人身安全保护令

第二十三条 当事人因遭受家庭暴力或者面临家庭暴力的现实危险，向人民法院申请人身安全保护令的，人民法院应当受理。

当事人是无民事行为能力人、限制民事行为能力人，或者因受到强制、威吓等原因无法申请人身安全保护令的，其近亲属、公安机关、妇女联合会、居民委员会、村民委员会、救助管理机构可以代为申请。

第二十四条 申请人身安全保护令应当以书面方式提出；书面申请确有困难的，可以口头申请，由人民法院记入笔录。

第二十五条 人身安全保护令案件由申请人或者被申请人居住地、家庭暴力发生地的基层人民法院管辖。

第二十六条 人身安全保护令由人民法院以裁定形式作出。

第二十七条 作出人身安全保护令，应当具备下列条件：

(一)有明确的被申请人；

(二)有具体的请求；

(三)有遭受家庭暴力或者面临家庭暴力现实危险的情形。

第二十八条 人民法院受理申请后，应当在七十二小时内作出人身安全保护令或者驳回申请；情况紧急的，应当在二十四小时内作出。

第二十九条 人身安全保护令可以包括下列措施：

(一)禁止被申请人实施家庭暴力；

(二)禁止被申请人骚扰、跟踪、接触申请人及其相关近亲属；

(三)责令被申请人迁出申请人住所；

(四)保护申请人人身安全的其他措施。

第三十条 人身安全保护令的有效期不超过六个月，自作出之日起生效。人身安全保护令失效前，人民法院可以根据申请人的申请撤销、变更或者延长。

第三十一条 申请人对驳回申请不服或者被申请人对人身安全保护令不服的，可以自裁定生效之日起五日内向作出裁定的人民法院申请复议一次。人民法院依法作出人身安全保护令的，复议期间不停止人身安全保护令的执行。

第三十二条 人民法院作出人身安全保护令后，应当送达申请人、被申请人、公安机关以及居民委员会、村民委员会等有关组织。人身安全保护令由人民法院执行，公安机关以及居民委员会、村民委员会等应当协助执行。

保护令制度最为媒体关注，在公众中有较高的知晓度。目前，保护令制度有许多令人欣喜的实施进展：

行动快捷，覆盖面广。据检索，到目前为止，全国大多数地级市/州都有基层法院核发保护令[45]。2016年3月1日，反家暴法实施当天，北京、湖南、福建、江苏、浙江、山东6省市分别核发了各自地区首张人身安全保护令。紧接着，四川、天津、河南、海南、陕西、上海等地相继先后签发了首张保护令。至此，反家暴法实施10天内，12个省区市首发保护令。其中一例施暴者拒绝签字接收，法官指出，此举不影响保护令效力[46]。

申请数量增加，并出现百分之百申请支持率。浙江省各地法院2016年发出110多件人身安全保护令，比过去7年的（试点）总和还多[47]。江苏常州市到2016年11月下旬，共收到申请17件，申请量是《反家暴法》颁布前的5倍，核发17件，申请支持率达百分之百[48]。反家暴法实施一周年之际，北京市海淀、石景山和门头沟三个区的保护令申请，支持率也达到了百分之百。其中门头沟法院审理申请7件，核发7件；海淀法院受理申请24件,核发23件，石景山法院受理申请5件，核发4件，各有1件由申请人撤回。[49]

申请人身份多样。南京市法院2016年11月中旬前共受理申请55份，驳回7份，撤回17份，所核发31份人身安全保护令，申请人为妻子的有20份，丈夫申请的2份，父母辈申请的7份，儿媳申请的2份[50]。

有地方妇联开始代为申请保护令。湖南长沙市妇联履行了法律赋予的代为申请的职责，并且被申请人不止一人，如丈夫和公公均为被申请人，更加周全地捍卫了妇女权益。

保护免遭精神侵害。天津河东区2016年3月4日，在24小时内核发了一起保护令，被申请人的暴力行为是通过电话、微信、骚扰等非肢体暴力的侵害[51]。

跨省保护。2016年4月20日，在全国妇联、北京市妇联和河北省妇联协调下，北京东城区人民法院核发了首份跨省保护令[52]。

警察成为被申请人：2017年1月5日，四川成都双流区法院当天核发2017年双流区法院第一号人身安全保护裁定，其被申请人为在职民警[53]。此前，该民警对其欲分手的女友实施殴打致其面部受伤后来入院治疗，并限制其人身自由超过24小时。

挑战制度实施的难点，主要包括：

申请不多核准难：仍有个别地级市/自治州没有核发保护令。仅从已有的数据看很多地方保护令申请的支持率不到20%，而经做工作的撤回率高达三分之一（如天津高达29.88%[54]，上海高达32.14%）。江苏南京从3月1日至11月15日，市公安局共接报家庭暴力警情5746起，处警定性为家庭暴力的有2211起；但申请保护令的仅有50多起。常驻人口就达2400万的上海，2016年通过110报警渠道以及司法介入案件为7700余件[55]，但反家暴法实施一周年之际，收到142份保护令申请，审结140份，核发45份，驳回45份，另有50份经解释后申请人撤回。[56]支持率不到三分之一（32%）。报道称：“法院通过积极开展法制教育和司法调解工作，一些施害人主动承诺保证不再实施家庭暴力，37件案件的受害人自愿撤回申请。”从叙述中看出，法院宁愿花费精力进行调解，而不是核发保护令。如上海一耄耋老人因房产户口矛盾导致儿子和自己矛盾恶化，2017年1月11日向法院申请人身安全保护令，称其报警30余次并向居委会求助。其他子女前来照顾也会被儿子辱骂，女儿来照顾时却不被允许使用灶具。徐汇法院收到申请后，当天下午立即召集双方到法院问询，但儿子因故无法前来。法官又向居委会及双方了解情况，并实地查看，得知老人现靠大女儿24小时守护照顾，老人指责儿子殴打的情况因无他人在场，真实性无法判断。但儿子脾气火爆，辱骂他人的情况确有发生。法官对双方调解，严肃批评儿子火爆脾气。儿子允许其兄姐使用灶具帮助老人做饭。老人提交的110接报警登记表只能反映其多次报警，其未能提交其他证据予以佐证。门急诊就医记录册也不能证明其手肘的伤情是儿子造成。由于儿子否认实施过家庭暴力行为，所以在案证据不足以证明其目前遭受家庭暴力或者面临家庭暴力的现实危险。1月13日，徐汇法院作出裁定，驳回了老人的申请[57]。山东省会济南全市到2016年10月底，仅有两名妇女获得了人身安全保护令，全省因家庭暴力申请人身安全保护令成功的只有6人[58]。王悦（化名）是历城区第一个申请人身保护令的案件，也是律师事务所代理的唯一一件申请人身保护令的案件。代理王悦案件的律师杨申申及鲁强介绍，2016年1月5日，王悦遭受丈夫的家庭暴力，之后丈夫多次通过电话、手机信息等暴力威胁王悦及其家人，迫使王悦无法在合法住所居住。其丈夫还跟踪她至单位，实施暴力威胁。“由于法官第一次审理这样的案件，国家也没有出台对此类案件审理方式的相关规定，法官也是根据以往的审理经验开庭审理。需要提交相应证明，从开始申请至最终做出裁定大约需要3个月时间。”

理解不当。首先，一些法官并不理解保护令的主要功能是对可能发生的家暴防患于未然。南京中院未成年人及家事案件审判庭庭长周侃对记者说：保护令是双刃剑。尤其是女性，“当初申请人身保护令的是她，到法庭上不愿离婚的还是她，这就形成了一种悖论，此时判离还是判不离，是一件伤脑筋的事情。”[59]周庭长的这种认识，不仅在法官中，在很多服务提供者中都存在。就反家暴而言，申请保护令的当事人，其真实意愿不难辨识，就是为了免受暴力，这不等于她一定愿意离婚。法官难道要因为她不想离婚而驳回或撤销保护令吗？其次，不了解保护令可以是迁出令。北京一位怀孕6个月的当事人到法院申请保护令，并希望施暴的丈夫搬出他们的共同居所。法官一方面非常到位地看到核发保护令的必要性和紧迫性，非常及时地核准了保护令，但另一方面，却全然不知可以判令丈夫搬出，而告诉申请人其夫是业主，不能判其搬出。更为严重的是，华北某县法官不仅多次驳回面临持续暴力的申请人，反而把申请和证据给被申请人看，加剧受害人的恐惧和危险。

保护令的措施内容局限：目前核发的保护令内容，仅见反家暴法第29条规定的前三款，即：禁止实施家庭暴力，禁止骚扰、跟踪、接触申请人及其相关近亲属，责令被申请人迁出申请人住所。其中第一条很原则，可以说无所不包，但也可以理解为最狭义的家庭暴力，即肢体暴力；而第四款“保护申请人人身安全的其他措施”，如禁止妨碍受暴方的亲子接触（即禁止藏匿孩子、阻挠母子相见）、探视责令被申请人进行认知和行为矫正（相当于反家暴法22条中的“心理辅导”）等申请，均被驳回。

时限问题。首先，很多保护令申请，没有在法律规定的时间做出决定，而是在数周后才有回音。其次，法院受理保护令后作出决定的时限含义不明确。72个小时是指自然日的连续72小时还是工作日的72小时？如媒体瞩目的孔素英向济南市天桥区法院申请人身安全保护令一事，3月1日上午法院收下了申请材料，3月4日法官告知已受理，3月7日上午组织听证会。收下诉状就算受理呢，还是像民事诉讼法中对普通民事诉讼的规定那样，有7天的受理期？72小时，是指自然日中的连续72小时，还是仅指工作日？反家暴法没有明确。自2016年7月13日起施行的《最高人民法院关于人身安全保护令案件相关程序问题的批复》，也没有规定[60]。随着实践中运用反家暴法主张权利的人越来越多，这些细节如果不明确，将不利于法律实施，也不利于受暴者安全和权益的保护。如福州一例申请，2月10日提交，16日发出受理通知，22日驳回申请。是否超过时限，如何判定。

 

1. 法律责任

    

   中华人民共和国反家庭暴力法

   第五章 法律责任

   第三十三条 加害人实施家庭暴力，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

   第三十四条 被申请人违反人身安全保护令，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，人民法院应当给予训诫，可以根据情节轻重处以一千元以下罚款、十五日以下拘留。

   第三十五条 学校、幼儿园、医疗机构、居民委员会、村民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员未依照本法第十四条规定向公安机关报案，造成严重后果的，由上级主管部门或者本单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

   第三十六条 负有反家庭暴力职责的国家工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

   1.家暴行为人的法律责任：

   有家暴肇事者被起诉或拘留。山东昌乐梁女士不堪家暴离了婚，然而前夫不让她走，连单位宿舍都不让她去，并追打前去采访的记者。因涉嫌嫌殴打或故意伤害他人身体，该前夫已经被依法拘留[61]。广西检察机关2016年3月至12月共依法起诉涉及家庭暴力的故意杀人案件18件18人，故意伤害罪案件44件46人，对涉及家暴的强奸、猥亵儿童、虐待、遗弃等其他犯罪行为依法严厉打击，坚持快捕快诉[62]。

   有违反保护令的施暴者被拘留。广西自治区截至2016年12月法院共发出人身安全保护令64个，其中2人因违反安全保护令被拘留[63]。贵州榕江县法院宣判首起违反人身安全保护令案，一男子2016年8月19日因违反该院发出的人身安全保护令民事裁定书，将申请人家属打成轻伤，被判处拘役5个月[64]。

   2.反家暴责任主体的法律责任：

   这方面尚未见到明显进展。目前，还没出现问责不履行强制报告义务、不作为，以及保护令申请超过时限等行为的报道，也没有搜集到这方面的实例。2016年清明节陕西汉中11岁女孩雯雯（化名）被父亲打死。记者了解到，悲剧发生前，邻居、物业、学校等都发现雯雯时常遭到家暴，学校也曾批评雯雯父亲，但最终女孩还是被殴打身亡[65]，除了亡羊补牢，事后制定制度外，对未能及时组织学习贯彻《反家庭暴力法》的有关责任人，是否需要问责？

   现实中，一些地方国家机构工作人员触犯法律规定、违背受害人的真实意愿、泄露隐私的情况屡见不鲜。消极对待受害人的投诉和求助现象比较普遍存在于人民政府有关部门、司法机关、人民团体、社会组织、居民委员会、村民委员会、企业事业单位。到基层妇联求助的人士普遍遭遇否定、拒绝，更极端的是有意泄露信息给施暴人。

   案例：华北某县一位妇女2016年春夏以来多次求助，并报警，并请求警察对施暴人签发告诫书，屡遭拒绝后，警察终于签发了告诫书，但在施暴人拒绝接受的情况下，当面对妇女说：“你看他不签字！”这位妇女继而向法院申请保护令，法官不仅没有核发保护令，还把妇女提供的证据给施暴人看，让这位妇女几天不敢回家。之后，妇联主席劝说这位妇女好好相夫教子，以微笑和阳光对待丈夫，不要被网上（关于告诫书和保护令等的信息）洗脑，那些学婚姻走到头的人的做法；我会做你丈夫的工作，有事你找我。在妇联主席的劝说和保证下，这位妇女回到家中，但直到2017年11月，暴力还是时有发生，而且常常拓展到孩子，这位妇女业不可能每次都去找妇联主席。恐惧和焦虑使得这位妇女一直不能安睡，长期失眠，十分担心自己的健康和安全。

    

   六、附则：

   2017年9月，长春修订了此前出台的《长春市预防和制止家庭暴力条例》，成为反家暴法出台后全国第一个地方立法跟进的城市。其附则中，进一步明确了反家暴法中“家庭成员以外其他共同生活的人”包括具有监护、扶养、寄养、同居等关系且共同生活的人，他们之间实施的暴力行为，参照本条例规定执行。

   不少地方的反家暴工作已经涵盖了家庭成员之外共同生活的人。如2017年成都双流法院为被民警男友强行限制人身自由和殴打的马红核发保护令；同性恋女子L父母曾经在公共场合要强行带走她，遇到警察，了解情况后，警察对她父母就其拉拉身份做了解释，她父母对她性倾向的焦虑有所缓解。警察还对父母说可能他们是看见的同性恋负面的消息较多；并对L说和父母谈之前，要想好、做好铺垫。

   挑战：仍有不少地方对非婚亲密关系中的家暴事件不介入。媒体的关注局限于法定夫妻之间或同居伴侣之间的暴力和父母子女之间的家暴（分别占报道的家暴事件的65%和25%），对实际中高发的追求暴力或恋爱、同居结束后/离异后的暴力关注少（占报道量的10%），对性取向和性别表达相关的家庭暴力，大众媒体未见报道。仅有一例关于双性婴儿险遭父亲谋杀的报道。

在本报告中，将家暴类型分为5类，家暴1指法定夫妻之间或同居伴侣之间的暴力；家暴2指追求暴力或恋爱、同居结束后的暴力或离异后的暴力；家暴3指父母和子女之间的暴力或其他近亲属之间的暴力[66]；家暴4指因为性取向和性别表达等发生的家庭暴力；家暴5指其他类型家暴。

 

七、结语：对策建议

本报告信息地发现，过去20个月以来，尤其是2017年3月1日以来，推动反家暴法实施的力量逐渐增强，越来越多的受暴者寻求帮助，勇敢发声，越来越多的父母亲朋积极支持他们的亲人维权，越来越多的“路人甲”，作为邻居、同学、同事或素不相识的旁观者代为报警、求助和伸出援手，越来越多的机构开展反家暴宣传教育和服务，越来越多的公权力机构做出了积极回应。

令人欣喜的是，2017年3月1日为平发布了反家暴法实施一周年监测报告，得到媒体和有关方面的重视，我们的很多希望已经成为现实，如全国人大和地方人大已经开始进行专题调研和执法检查，更多的告诫书、保护令已经签发，首次有了家暴案件被起诉的数据。

但是，我们仍然看到法律规定和实施中巨大的落差。这个落差影响了广大民众权益的实现和对法制的殷切期望，特别是受家暴影响的妇女、儿童，包括受艾滋病毒影响的妇女和女童、残障妇女和女童、性和社会性别少数。

为此，我们希望在未来以下各方可以更加坚定履行自己的职责，采取更加强有力的措施。

1. 全国人大常委会及其有关工作机构、人大代表，通过各种方式，更加广泛、深入地开展调研和执法检查，肯定成绩，发现差距，完善措施，承担起国家对反家暴负有的首要责任。在这个过程中，确保公益机构、一线工作人员、受家暴影响的当事人、有关专家可以有机会提供第一手的信息和建议。国家机构应当将反家暴法宣传纳入其普法教育活动，全国人大将这方面的具体情况纳入反家暴执法检查。督促各地方出台反家暴的地方法规和配套政策，针对本地情况采取更有针对性的措施。

2. 最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、民政部、教育部、卫计委出台更加全面的文件或工作指南，对本系统本部门反家暴的相关职责和措施进行全面具体的阐释和规定。有关规定或指南中，对特殊群体的保护不能仅仅局限于未成年人，对未成年的特殊保护不能仅局限于留守儿童，要全面覆盖老人、残障人士、重病患者、孕产妇，以及顾及到受毒品影响的人士、性和社会性别少数等特别弱势的群体。要特别关注边远农村地区、边远地区和少数民族地区资源的状况，让反家暴法能够结合当地具体情况有效实施。要求所有所属的工作机构和所有人员履行职责，相互衔接，进一步激活和切实用好反家暴法创设的强制报告、加害人矫治制度、庇护服务制度、撤销监护制度、告诫书制度和保护令制度。

   施暴人矫治制度。建议最高人民法院、公安部、司法部出台文件，规定对家暴行为人可以判令或责令其接受教育和矫治，类似违反酒驾等交规后要参加学习班。接受教育和矫治如产生费用，由施暴人自费承担。施暴人经济确有困难的，可以由公益服务买单。

   保护令制度：保护令的执行问题，需要最高人民法院与公安部进行协调，联合发文，明确公安机关监督、出警和处罚职责。或，最高法院在牵头制定有关人身安全保护令的指导性意见过程中，征求公安部意见，对公安机关与人民法院的执行职责在指导意见中予以明确[67]。妇联、村居委会、社会服务机构和律师增强对保护令的理解，不应阻挠当事人申请保护令，而是积极为其申请提供协助和合理便利。

3. 国务院：出台多年期反家暴计划，明确妇儿工委在反家暴多机构合作中的牵头作用。妇儿工委建立健全反家暴的工作制度和规程，和现有的妇女儿童维权联席会议等机制协调联动。妇儿工委要汇总和公布反家暴工作年度经费来源和支出状况，并对反家暴公共开支的效应进行分析，以便科学进行供给侧改革，有效进行需求和资源的对接，监测评估反家暴方面的公共开支和社会投入的使用情况。妇儿工委定期检查各成员单位在宣传普及中的工作，特别是工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会是否在各自工作范围内，组织开展家庭美德和反家庭暴力宣传教育。要求国家负责新闻媒体的机构，将性别平等和媒体关于反家暴的专业手法，纳入对记者编辑的职业培训中；将反家暴信息纳入公益广告；加大宣传和培训力度，促使国家机构工作人员和服务提供者确立和践行人人有权免于暴力的理念。制定全员培训计划，对人民政府有关部门、司法机关、人民团体、社会组织、居民委员会、村民委员会、企业事业单位有关负责人进行识别和处置家庭暴力的能力建设，理解性别平等和禁止一切形式的家庭暴力的原则，杜绝否定、拒绝求助人、泄露信息等行为；要求国家机关做出表率，对人力资源管理者进行反家暴能力建设，并修订单位规章制度、用工合同模板，将对家庭暴力的零容忍纳入其中，并酌情设计考核评估方案。建立首问负责制，督促用人单位、村居委会、妇联对受暴者提供有效帮助，或及时转介。用人单位应对肇事者批评教育，酌情给予纪律或行政处理。对违反当事人真实意愿、没有保护当事人、报案人隐私，对受害人造成二次伤害的，对有强制报告职责而未报告的，一经发现，无论后果如何，都应该接受最起码的追责。加强数据和统计，县级政府妇儿工委对街道和乡镇的反家暴工作进行统计汇总，并公开这些数据；全国性数据以公安为主，同时检察院、法院、妇联、医疗、教育、民政等机构的家暴相关数据，应每年定期披露。 数据应该完整而系统，如公安的信息应包括110涉家暴警情起数、出警处置起数、告诫书等处置手段的数量；法院应包括培训情况、申请保护令、核发保护令、在涉及家暴案件的判决中认定家暴事实、撤销监护权、减免受暴人诉讼费用、惩处违反保护令人员等信息。

    

   建议各个责任部门内部：

4. 教育部：对各级学校颁发性别平等和反家暴宣传的教学大纲，要求师范、新闻传播、法律和公安、医疗护理等专业开设反家暴必修课或专业选修课；检查幼儿园是否按幼儿园工作条例开展家庭美德和反家庭暴力教育。鼓励有关机构进校园，开展反家庭暴力相关的一事提升和能力建设活动。将将识别、处理家庭暴力纳入所有教育机构的业务培训，并将反家暴工作实务纳入教育机构管理人员的业务考核。家长学校的内容中要包括用平等和尊重儿童权利的方式进行家庭教育，摈弃传统家长式体罚式的管教方式，通过言传身教，让孩子从小学习和练习用非暴力沟通方式，预防家庭暴力从娃娃开始。

5. 卫计委：将反对家庭暴力的宣传和服务工作，作为卫生计生部门和医疗机构的评估指标之一。要求所属教育机构、医疗机构对学生、医护人员进行识别、处理和记录家庭暴力相关伤害的专业培训，特别是理解强制报告的法定责任。在艾滋病防治政策和措施中，纳入性别平等和反对家庭暴力的内容。诊疗时要注意提供反家暴信息（包括权利和服务信息）给疑似家暴受害者。

6. 民政部：支持有志者成立社会组织，并独立自主开展工作。政府奖励遏止家庭暴力的单位和个人，以鼓励更多单位和个人积极参与反家暴。开展试点并传播经验，让更多地方和机构复制和探索更多良好做法，尤其是探索和传播福利机构、社区和对智障精障人士遭遇家暴的强制报告做法。运用多种形式宣传庇护服务信息。鼓励更多地方建立家暴受害者应急金。

7. 司法部：法律援助机构增强对工作人员能力建设，增加对家暴受害人的支持力度。鼓励律协开展对律师的反家暴培训。对调解员进行性别平等和反家暴培训，运用现有的教材，如原反家暴网络出版和开发的调解员反家暴培训手册，改善调解现状。

8. 公安部： 发下2017年春季培训内容，进一步规范要求涉家暴的警察处置规范执法要求，在涉及家暴的处置和出警中，坚决制止任何形式的暴力，而不能接受行为人的任何借口。要求基层派出所积极协助需要就医、验伤和提供庇护的受暴者，及时转介到有关机构。更加主动积极运用告诫书这一有效工具，遏止正在发生的家庭暴力，并预防进一步的家庭暴力；不以告诫书代替依法应该给予的治安和行政处罚。告诫书内容：应包括对妨碍受暴方的亲子接触（即禁止藏匿孩子、阻挠母子相见）、探视责令被申请人进行认知和行为矫正（相当于反家暴法22条中的“心理辅导”）等。除对轻微家暴出具告诫书，还应对难以立即判定是否作出进一步处罚但对受暴者有危险可能的情形，出具告诫书，作为预防性处理公安对于抢夺幼儿、阻隔幼儿和一方父母亲情交流的行为。

9. 检察院：对构成犯罪的家暴案件，切实依法履行好侦查、审查逮捕、审查起诉和审判职责。对负有反家庭暴力职责的国家工作人员，尤其是公安干警、政府部门工作人员和参照公务员管理机构的人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对可以公诉的家暴案件，在尊重当事人意愿的基础上，促成公诉。

10. 法院：系统开展专题调研，找出认定家暴事实的难点和应对措施；探索如何及时有效地帮助有经济困难的家暴受害者通过诉讼维护权益。对法官开展培训，涉家暴审理中，依法认定家暴实施，消除对家暴事实认定的观念和操作障碍，让当事人权益得到实现。在牵涉子女监护权的判决中，不能将监护权判给抢夺孩子的一方，造成对施暴的姑息。撤销监护制度：加强研讨，探索对未成年人的精神严重伤害和成长不利的情况下监护权问题转移问题，重视对智障精障人士家暴情况下的撤销监护权转移问题。

    关于保护令制度：证据标准方面，希望最高人民法院督促各地基层法院，理解保护令制度的目的和要求，转变一些地方对保护令申请的严苛的证据标准。保护令的受理和核发时间方面，希望明确接收申请时即为受理时间，明确72小时审查的时间指工作日72小时。保护令的内容方面，希望突破局限，有更多 “保护申请人人身安全的其他措施”（反家暴法第29条规定的第四款），如禁止妨碍受暴方的亲子接触（即禁止藏匿孩子、阻挠母子相见）、探视责令被申请人进行认知和行为矫正（相当于反家暴法22条中的“心理辅导”）。

        妇女组织是我国反家暴事业的主要推动力量，希望妇联组织进一步强化性别平等意识和反家暴能力，希望更多妇女组织再接再厉，成为反家暴的伙伴。2017年7月25日，联合国《消除对妇女一切形式的歧视公约》委员会，消歧公约公布了关于基于性别的对妇女的暴力行为的第35号一般性建议，为反家暴工作提供了新的助力。为更多妇女和女童安享平等、尊重的家庭生活，为平妇女权益机构将和姐妹机构合作，在未来继续发布反家暴法监测报告。